中国现代大学治理改革的主要举措及现状

曹黎娟  李聪  李月琪

    进入21世纪以来，构建完善现代大学制度成为了我国高等教育改革发展的重要着力点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》(以下简称《教育规划纲要》)围绕完善我国高校内外部治理结构提出具体要求；教育综合改革和全面依法治国的深入推进为中国特色现代大学制度的构建营造良好环境；《教育现代化2035》描绘的教育强国建设蓝图成为共同目标愿景；十九届四中全会进一步重点指明了教育治理现代化的总体方向要求等；《深化新时代教育评价改革总体方案》从教育评价的角度为大学治理现代化水平提升明确了正确导向。在此背景下，高等教育领域不断加大简政放权力度，以大学章程的制定出台为标志，推动实质性的现代大学制度构建。

一、构建中国特色的新型政府与大学关系

    长期以来，政府管理在推动我国高等教育改革发展方面起到了积极作用。随着各领域体制机制改革的深入推进，在高等教育领域加快转变政府管理职能、扩大高校办学自主权的相关改革实践，已成为重要趋势。自1985年我国教育体制改革拉开大幕至今，高教法首先明确了高等学校的7项自主权，《教育规划纲要》具体规划办学自主权的落实与扩大，十八大后更是通过实施教育综合改革、管办评分离、放管服改革等系列举措，全力推进政府管理的改革和放权。按照要求，逐步厘清政府所拥有的管理权限和应当肩负的管理职责，以及高校自主办学所享有的权利和相应的责任，探索构建规范有序、统筹协调的新型政府与大学关系。

    1.系统改革下放高校办学自主权激发高校办学积极性

    随着国家系列指导文件的出台，“放管服”综合改革深入推进，重新理顺政府和高校的责权边界。改革重点通过将学科专业设置、经费使用、人事管理、教师评价等方面的部分权力下放给高校，力争打破各种掣肘，在“放”与“管”的平衡中，激发学校办学管理、教师教学科研的积极性和主动性，强化内生动力促进高等教育长远发展。

    2.改革预算拔款制度引导中央高校办特色创一流

    2015年底，中央高校预算拨款制度改革全面启动，确立了“1+6”的预算拨款制度体系。基本支出方面，完善本科生均拨款的核定与调整机制，促进高校合理设定招生专业的规模与结构。专项资金方面，在原有13个专项项目的基础上，经过大幅整合优化，形成了涵盖“双一流”引导、教育教学改革、管理改革，以及基本科研业务费、捐赠配比、改善基本办学条件等6个方面的专项资金项目。此次改革以绩效为导向，按照因素、标准、政策等分配资金，在引导高校突出特色内涵发展的同时，也有利于中央高校根据事业发展需要统筹安排资金，扩大办学自主权。

    3.政府职能更加强调监管和服务改革

    近年来的教育综合改革、管办评分离和放管服改革，都要求将政府职能往强化监管、优化服务上引导。首先，构建全过程的监管体系，落实落细督导、巡视、抽查等不同方式的监管职能，并利用信息公开强化信用监管，引入第三方评估，引导社会各界依法参与和监督。其次，强化统筹与指导，各地各部门上下街接、合力配合整体推进，实事求是提高工作成效。再次，凸显服务职能，在优化流程中实现办事程序的规范化、精简化，利用互联网探索构筑新型公共服务平台，形成优质高效的行政服务新机制。

二、加强大学内部治理体系建设

    大学章程建设为深化高校治理结构改革提供了的良好契机。落实《教育规划纲要》及相关文件要求，2015年底我国大学章程普遍建立。高校随后以章程为龙头，在民主管理、学术评价机制、学部制、教师专业发展、理事会制度、产学研合作等领域进行了深刻探索，促使现代大学制度建设进入了全面深化改革的阶段。

    1.坚持和健全我国现代大学制度的基本要素

    党委领导、校长负责。坚持和加强党的全面领导，要求学校党委切实把方向、管大局，面对新形势新要求，及时更新办学思想和发展理念，做好学校事业发展的顶层系统设计；认真作决策、保落实，创新工作机制，加强组织保障，逐级压实工作责任，促进党建与事业发展深度融合；同时严格履行抓班子、带队伍的职责，分类施策推进队伍建设，建强基层党组织战斗堡垒，从而全面领导学校工作。校长既是学校的法定代表，又是主要行政事务的负责人，在党委领导下，全面负责学校发展与改革计划的拟定，内部组织机构负责人的任免，行使对教学、科研等行政事务决策管理的行政职权，并组织对外交流，维护安全稳定。与此同时，高校纷纷制定完善党委全委会、常委会和校长办公会议事规则，出台院系级党政联席会议和党组织委员会议事规则。党委与行政的议事决策制度在高校得到认真执行，为学校发展提供了坚强保证。

教授治学。合理区分、科学把握学术与行政之问的关系，是完善高校内部治理的重要方面。现代大学制度的要义之一即回归大学组织特征和本质属性，协调维护学术共同体的内外部关系，使共同体内的各利益相关主体发挥好各自的作用。基于此，我国高校在章程中，大都提出了教授治学的理念，指导建立以学术委员会为核心、“1+N”统分结合的学术治理组织体系，在学科建设等重大学术事项管理方面，突出学术委员会的决策、审议等职权；并限制校领导和职能部门负责人在学术委员会中的任职比例，保障教师、科研人员在处理学术事务方面的主体地位。与此同时，更大限度激发基层学术组织活力，设立教授委员会作为院系层面实现教授治学的载体，促进学术权与党政管理权相对分离。

民主管理。中国高校注重在大学内部实行民主管理和监督，积极吸纳教职员工和学生代表共同参与学校行政事务管理。一方面,充分发挥学校教职工代表大会主渠道作用，普遍建立二级教代会制度，实行工会代表、教师代表等列席两会制度、完善校领导联系基层工作制度等，在维护教工权益、关心教工生活、鼓励教工参与民主管理等方面取得显著成效。另一方面，积极丰富学生代表及群众组织参与学校民主管理的途径和方式，包括不断完善学代会和研代会制度、设立校长接待日和校长信箱、实行学生事务听证会制度、建章立制保障共青团、学生会、研究生会等群众组织参与学校治理的合法权益。

    2.探索实行学部制优化内部治理体系

    学部制改革是近年来我国高校为进一步理顺学校内部管理体制而作出的创新探索，改革的基本取向是将学部打造为大学内部协调相关学科发展的学术性机构，通过打造开放式的跨学科组织，打破院系壁垒重新构建统筹管理与合作交流平台，以更好地顺应学科交叉融合的发展趋势，优化学科结构布局，促进信息、资源、成果共享，助力全面发展的创新拔尖人才培养。学部制改革自北京大学1999年首开先河以来，目前已有武汉大学、大连理工大学等20余所大学陆续启动实践，积累了宝贵经验。

    3.攻革开放环境下人事管理体制机制

    新形势下，高校的人事自主权不断扩大。各高校结合国情校情，不断探索开放环境下的高水平人才队伍建设新机制新模式。以上海财经大学为例，通过十多年的探索实践，形成了一套具有学校特色的“常任轨”教师管理制度。（1）国际通行的人才管理机制。第一，创新人才引进模式。海外院长经由学校授权，组建招聘小组主动进入国际人才市场，利用已经成熟的招聘渠道，严格程序、精准引进。第二，严格规范人才管理机制。吸收和借鉴世界一流大学终身教职制度(Tenure-track），推行并创新完善“常任轨”管理制度。如：优化管理机制，以党政引领“常任轨工作委员会”；规范岗位管理，细化“常任轨”教师选聘、晋升、考核与常任教职申请程序；加强教职管理，完善“常任轨”教师师德师风、教育教学、学术研究和社会服务考核标准；健全激励机制，充分发挥骨干教师作用，引领常任教职后管理制度创新等。（2）市场化的薪酬激励机制。坚持以人为本，考虑不同学科差异，积极应对人才市场竞争。针对“常任轨”助理教授，根据国际国内同相关行业水平，合理参照兄弟院校薪酬现状，动态调整并提供有竞争力的起薪；针对副教授及以上，采取本人、学院和校级人事部门三方协商的方式，一人一议，确定最终待遇。（3）双轨互通的管理机制。完善双轨旋转门机制，全面推行新进中级人员非达标即走的首聘期退出机制，鼓励非常任轨教师首聘期后申请常任轨；淡化身份概念，探索后讲席制度，扩大年薪制实施范围，分步健全开放、互通的师资管理制度营造开放包容、公平竞争、激励相容的制度环境，实现双轨融合发展。该校“常任轨”制度的实施先后被一批国内高水平大学借鉴。其余高校也都在政府放权的基础上，自主探索实施了符合学校实际的一流人事管理机制。

三、面向社会开放办学

    1.建立校董会/理事会

    中国大部分高校都建立了校董会或理事会，希望能够在关乎学校事业发展的各类事项上，发挥其重要的咨询和协商职能，并同时肩负审议和监督的职责。在此过程中，校董会/理事会扮演的角色和主要作用在于：架构高校与社会市场联系的桥梁，丰富深化社会支持、参与学校办学的途径，健全社会监督、评价学校办学与管理的机制，有助于进一步提升学校治理水平，实现科学决策、民主监督。

    2.积极引入社会评价

    深入推进教育管办评分离改革，其要求之一便是完善校务公开制度，支持第三方参与教育评价。一方面，实行信息公开，接受社会监督。建立高校信息公开清单制度，将社会关注的10大类50条项目作为高校信息公开的底限要求。各高校官网设立信息公开专栏，统一公布清单所列信息；并及时编制信息公开年报，集成于教育部网站公开显示，以助力社会参与学校治理。另一方面，认可、支持第三方提供教育评价服务。整合教育质量监测力量，扶持和培育教育领域的相关专业性机构，鼓励扩大各类非政府间社会组织参与教育评价的范围，并提高其能力和水平。

    3.建立健全协同育人机制

探索科教融合，建立健全多元主体协同育人的高等教育人才培养新模式，是《教育现代化2035》的明确要求。近年来，我国高校在与新兴技术企业、科研院所合作育人方面，做了不少探索主要包括以下方式：一是，“基地”协同式，依托产学研基地，力推进如人才订单式培养、技术培训等方面的校企合作；二是，“渗透”协同式，社会行业、企业有机地渗透到高校课程设置、教学管理，以及社会实践和劳动教育等人才培养关键环节，如建立“校企联合班”、建立“双导师制”等；三是，建立“高效、集成、开放”的协同育人平台，以多元化的项目式合作汇聚各方优势资源，面向行业前沿需求形成育人合力，使高校的人才培养规格与当前的社会及产业发展需求无缝对接。

（曹黎娟，女，四川岳池人，经济学博士，上海财经大学发展规划处副处长，副研究员；李聪，女，浙江宁波人，上海财经大学 发展规划处，助理研究员；李月琪，女，湖南娄底人，上海财经大 学发展规划处，助理研究员，原文刊登于《高等教育评论》2021 年 第 1 期，有删减）